2020-02-01 00:17:36 来源：中评网
美一个中国政策框架日益虚化与空洞化
中评社╱题：美国对台政策重大调整与美台关系新变化 作者：胡淑慧（北京），北京联合大学台湾研究院副教授、博士
2017年1月20日，特朗普走马上任后，提出新的亚太战略——“印太战略”，明确把大陆定位为“战略竞争对手”，在此背景下美国对华政策发生重大调整与变化。在对大陆发起强大贸易战与科技战的同时，美国大打“台湾牌”，进一步推进“以台制华”与“以台遏华”战略，提升与深化美台战略、政治、安全、军事与商业关系。蔡英文当局则极力推进“亲美倚美投美”与“反中抗中脱中”战略，走上了一条极端“亲美”道路，美台关系发生重要变化，给台海局势带来新挑战。
特朗普上任三年来，美国对台政策做出一系列重大调整，其对台湾问题的介入、干预与渗透力度、程度、深度与广度前所未有，影响重大，堪称上世纪70年代末以来美台关系发展的最大变局。①具体来说，特朗普政府对台政策重大调整与美台关系新变化体现在如下五个方面:
一、美一个中国政策框架日益虚化与空洞化，对台支持力度进一步增强
首先，美国开始挑战一个中国政策底线，一中政策有被“虚化”与空洞化态势。尽管美国在处理台湾问题上一再表示一个中国政策未变或不变、对台政策从未改变，强调过去40年来“与台湾关系法”与中美三个联合公报一直是美国一个中国政策的基础。②然而，美国长期以“一法三公报”作为一个中国政策的基础及其对华、对台政策的基调本身便充满矛盾。对为数不菲的美政府或官员而言，一个中国政策不变说辞不过是油滑与虚伪的政治藉口。事实上特朗普任内访台官员数量越来越多，美台军方高层往来愈益频仍，美国通过这些做法不断蚕食一中政策，把原来的一中政策逐步掏空，使得原本不够坚固的一个中国政策正在逐步被“虚化”与“空心化”。③美对华政策也日渐由原先在大陆和台湾之间极具两面性的平衡策略，转变为持续对大陆施压，对大陆强硬，向台湾倾斜，甚而一边倒向支持蔡英文当局，力挺“台独”政权。
其次，美对台政策“法制化”与“内政化”态势明显，美台关系的制度性安排不断取得新突破。过去40年来美对台政策祇有一个违背国际法准则及强权下的“与台湾关系法”，如今则大大加快了对台政策的“法制化”进程，2017年12月与2018年8月，特朗普先后签署包含“邀请台湾参与“‘红旗军演’”与“美台军舰互泊”等涉台条款的“2018财年国防授权法案”与包含“强力支持台湾获得防御性武器，着重不对称战斗力及水下作战能力”、“及时回应台湾的军购需求”、“推动美台交流，包括进行联合实战训练和军演，依‘与台湾交往法’推动美台资深国防官员与军事将领交流”等涉台条款的“2019财年国防授权法案”。美国一年一度的国防授权法案不断将台湾问题直接纳入，实质上已将台湾视为美国法律与治理体系的一部分。
2018年4月，特朗普罔顾大陆的强烈反对公然签署“与台湾交往法”，全面松绑美台高层往来限制，允许台湾各层级官员入境美国。“与台湾交往法”是继“与台湾关系法”之后美国又一重大涉台国内法律，事实上日益将台湾问题“内政化”、“法律化”。
2018年12月4日与12日，美国众议院与参议院分别表决通过“亚洲再保证倡议法案”，12月31日，特朗普正式签署该法案。该法案含有对台“六项保证”内容，其核心是要求总统定期对台军售、依据“与台湾交往法”鼓励美国高层官员访台以及将台湾纳入“印太战略”体系。④
2019年上半年美国参议院、众议院相继通过各自版本的“台湾保证法”草案，一致要求总统对国务院关于美台关系的指导方针进行审查，指示国防部长努力使台湾参与双边和多边军事训练演习，支持台湾的不对称防务战略、对台定期军售以及恢复美台之间的双边贸易谈判。此外，美国参、众两院在同一时间提出“重新确认美国对台湾及执行‘与台湾关系法’之承诺”决议案，建议美国在防卫武器及服务转移上将台湾视为“非北约之主要盟友”。针对以上两个强化美台关系法案，众议院已表决通过，参议院表决日程尚未排定。
10月29日,美国参议院一致通过“要求美国行政部门以积极行动支持台湾强化与印太区域及全球各国的官方关系与非官方伙伴关系，以行动支持台湾的国际参与”的“台北法案”。10月30日,美国众议院外交委员会无异议通过“台北法案”。接下来法案会送众院院会表决。参、众两院提出的“台北法案”版本相同，不乏将台湾“外交关系”纳入美国国内法保障之意味。
短短不到三年时间，特朗普已签署4个涉台法案，“台湾保证法”草案和“重新确认美国对台湾及执行‘与台湾关系法’之承诺”决议案有待参议院表决，“台北法案”有待众议院表决，通过后方能经由总统签署正式生效。据悉，美国会议员还在动议制订“台湾安全法”等涉台法案，并有意将美对台“六项保证”法律化。如“台湾安全法”完成立法并获总统签署，将是美台关系的重大突破，给中国和平统一带来巨大挑战。
美国在逐步将台湾纳入美国法律体系甚至“治理范围”的同时，还对台实施“境外通关”政策（台湾的“中华民国”护照在台北桃园机场完成通关即可进入美国），这在亚洲尚属首例，足见美国企图将台湾纳入“海外版图”，强化台湾作为美国的境外势力范围。
可以说，美国将台湾问题“法制化”与“内政化”，美对台政策由原先的在大陆和台湾之间藉三个联合公报和一个“与台湾关系法”平衡，转向用三个联合公报和“与台湾关系法”、“与台湾交往法”、“亚洲再保证倡议法案”和一系列国防授权法等多项涉台法案的平衡是未来中美关系发展面临的最严峻、最持久的挑战。
再次，美不断强化对台支持与安全承诺，美台关系显着升温。除了以法律形式确认对台湾的保护与支持外，美国政府官员、军方人士、议员及学者等纷纷以不同形式表达对台湾的支持与安全承诺。2017年6月3日，美国防部长马蒂斯在第16届香格里拉对话会大会演讲中表示，“要履行对台湾的安全承诺，根据‘与台湾关系法’向台湾提供必要的防卫装备”。这是香格里拉对话会历史上美国防长首次公开提及台湾问题，开了一个恶劣的先例。蓬佩奥、彭斯等美国高官也公开发表支持台湾的讲话，要求别国不要和台湾断交。美国国会议员挺台声浪高涨，对行政部门的施压日渐升高，促使美国行政部门官员在言行上更大胆、明确地支持台湾，批评大陆改变台海现状并反制大陆。2019年4月3日，“美国在台协会”发言人孟雨荷高调宣称从2005年开始，“美国在台协会”就有包括美军陆战队在内的现役军人驻守，挺台意味甚浓。
与此同时，美国方面也采取逐步行动展现对台湾的更大支持。美国知名台海问题专家沙特将美国在和台湾的关系上采取的“史无前例”的做法列举出来，作为美国正在以“切香肠”方式提升美台关系的例证。这些案例包括：美舰例行且公开穿行台海；以召回美国驻外大使方式支持台湾保“邦交国”；蔡英文出访帕劳，美国驻帕劳大使参加帕劳“国事”欢迎仪式；美国国防部《印太战略报告》将台湾与新西兰、新加坡等并列为“国家”；台湾驻纽约官员受美之邀参加美国在联合国总部组织的活动并被公开；将白宫国安顾问博尔顿与台湾国安会秘书长李大维的会面公开等。
值得一提的是，“与台湾交往法”生效后，尤其是随着台湾进入“大选年”，美台官方高层互动明显升温，并且越来越公开、高调。据台“外交部”统计，截至2019年4月13日，自蔡英文上台以来，赴台的副助理部长层级的美国官员已达18人。⑤今年以来台湾重要官员郑文灿、林右昌、柯文哲和韩国瑜相继访美，受到美方高规格礼遇接待。其中，郑文灿、林右昌、柯文哲均进入白宫、国务院，受到美方高调的特殊礼遇，美方甚至主动在“美国在台协会”脸书、官方网站和国务院东亚局官方推特发布他们与美方高层会面的照片。2019年３月１９日，“美国在台协会”台北处长郦英杰则突破美台断交40年来的禁忌，公开与台“外交部长”吴钊燮出席在台“外交部”举行的记者会，正式宣布美台共同成立“印太民主治理谘询机制”作为美台定期交流平台。４月９日至１６日，美国国务院副助卿米德伟访台，台“外交部”积极配合“美国在台协会”同步推出新闻稿。7月，蔡英文出访位于加勒比海的四个“邦交国”，去程首次“过境”纽约。蔡英文此次“过境”纽约超越其个人以及前任领导人的“过境”时间与行程内容，随行记者突破过往禁忌，即时跟踪报导，可视作台美关系的一种“突破”。⑥
第四，美国逐步直接公开干预岛内政治活动，公开支持民进党。美国对台湾政治与政局影响重大，但长期以来主要是幕后操控，较少直接公开介入，但2018年以来，美国渐呈直接公开介入之势。在绿营“九合一”选情全面告急之时，蔡英文当局打出“大陆介入牌”与“大陆渗透牌”。美国方面则与蔡英文当局里应外合，一方面指责大陆介入台湾选举，另一方面在选前敏感时刻不断在台海地区展现军事力量，不仅派出航母穿越台海海峡，而且抛出美军在台海、南海军演的气球，并在选前的１０月、１１月，相继指派副助理国务卿斯科特·巴斯比、环保署首席副助理署长西田珍等访问台湾，毫不掩饰帮蔡英文当局拉抬选情。美国的类似举动在台历次地方选举中并不多见。
对于2020年台湾“大选”，美国方面同样毫不掩饰介入之姿。2019年6月20日，美国国防部负责印太事务的助理部长薛福瑞称将“直接协助台湾建立能力防范中国对台湾选举的干预”。27日，美国众议院情报委员会无异议表决通过“2020财政年度情报授权法”草案。该法案第503条特别针对大陆影响台湾选举提出“国会意见”，要求国家情报总监在2020年台湾“大选”后45天内，针对“大陆干预或破坏选举的任何行动”以及“美国遏止这类行动所做的努力”，向国会情报委员会提交报告。
二、美台军事互动日益密切，美在台海及周边军事活动显着增加
特朗普上台后，美台军事人员互动、军演、军售、军事合作等均有了不同程度的新发展。
首先，美台军事交流互动合作范围逐步扩大，领域不断拓宽，层次不断提升。就民进党当局而论，2016年以来，蔡英文在发展岛内军事实力上可谓不遗余力，迄今已连续三年增加防务预算，还承诺留出“特别费用”专门用来购买武器，加强台美防务产业合作，在美帮助下发展“国舰国造”、“潜舰国造”等强军计画；积极迎合美方的军售安排，强化台美军事训练，并积极配合特朗普政府所谓的“太空军”计画。就特朗普政府而言，随着若干个涉台、挺台法案的签署，特别是“与台湾交往法”生效后美方进一步放宽了美台军事高层人员的互动对话交流。事实上，多年来美台不公开的军事互动交流非常频繁，如今则是趋于公开化、常态化。美国方面则不断强化美台军事防卫合作与安全保证。2018年10月底，美主管亚太安全事务国防部副助理部长大卫·海尔韦在首次回应蔡当局提出的所谓“整体防卫构想”（ODC）时表示，“美国防部一直协助台湾思考如何在分散环境中提高联合作战能力，ODC能发挥台湾优势击败入侵势力”。
其次，美对台军售有常态化趋势。美对台军售是美台军事关系发展的重要形式，也是美台军事合作的重要途径，是阻碍海峡两岸和平统一的重大障碍。多年来美对台出售武器数量与品质非但未能按中美1982年签署的“八一七公报”的要求逐年递减，反而逐步升级。特朗普上台后，美官员与军方等不断制造海峡两岸军事严重失衡的社会舆论，要求增加对台军售。蔡英文当局则以安全考虑与维护台美关系为由头，不断增加军事预算，争取对美军购，蔡英文还公开提出对美采购先进潜艇与F-35先进战机等要求。在双方政治安全经济等利益需求下，美对台军售有进一步扩大与升级态势。2018年9月24日，美国国防部宣布对台湾出售总额3.3亿美元的武器装备，包括F-16等战机的零部件和后勤支持。这是特朗普继2018年6月首次批准总额达14.2亿美元（包含“AGM-88 高速反辐射导弹”、“MK48重型鱼雷”和“标准二型导弹”等多项具有进攻性能的武器）的对台军售案以来的第二次对台军售。美台商会会长韩儒伯称特朗普政府宣布3.3亿美元对台军售案是美对台军售常态化的开始。2018年特朗普签署的“2019财年国防授权法案” 中的“及时回应台湾的军购需求”条款、“亚洲再保证倡议法案”中的要求总统定期对台军售条款均可谓对台军售常态化的支持条款。2019年4月15日，美国国务院批准对台总价约5亿美元的军售，主要用于为台F-16战斗机飞行员提供培训和后勤支援服务。这是美台首度公开具有军事合作意涵的项目，也是特朗普任内第三次宣布对台军售案。此举不啻向外界宣布，美台军事全作除了武器销售、后勤维修及情报分享外，还涵盖武器作用训练及战术交流等关键领域。7月8日，美国防部国防安全合作署宣称，美国已向国会提交总价约22亿美元的对台军售案，包括108辆M1A1T坦克，250枚第4度“毒刺”导弹及相关设备，这是特朗普上台以来第四次宣布对台军售案。8月20日，美国务院宣布，已批准向台湾出售66架F-16系列战机，总价高达80亿美元。此项军售是特朗普任内第五度对台军售。特朗普政府执政近三年五次对台军售总额约120亿美元。
再次，美台互邀参加军事演习活动日益增多，并有常态化趋势。美“2018财年国防授权法案”不仅提出评估“美台军舰互泊”的可行性，而且提出邀请台湾参加美“红旗军演”；“2019财年国防授权法案”提出美国国防部长应当推动提升台湾安全的交流政策，包括适当参与台湾军演，比如年度汉光演习，以及让台湾适当参与美国军演等。2018年6月，美战略暨国际研究中心资深研究员葛莱仪透露“台军将参加美军在所罗门群岛举行的海军演习”，且这不是第一次，祇是“现在正式公开宣布”。8月，美台联合在所罗门群岛举行联合医疗救援军事行动。岛内绿营媒体鼓吹，这标志着“美台军事交流升温，甚至是重大突破”。依目前美台军事互动形势判断，美台联合军事演习将成为不可避免的趋势，是美台军事关系的又一重要突破。
第四，美国军事力量在台海周边活动日益频繁。2018年、2019年尤为突出。2018年10月，一艘隶属于美国海军的科研船“汤普森号”第4次（此前已秘密停泊高雄3次，此次突然被曝光。）以“联合科考补给”名义停泊高雄港。值得一提的是，这艘美海军租借给大学的船，特意不去菲律宾而借道高雄港，且并未选择停靠高雄左营军港，而是停靠高雄港的9号民用码头，策略性地用“半军半民”属性模糊其军事政治意涵，打“美台关系升级”的擦边球以试探大陆容忍底线。2018年，美军舰时隔11年之后再次进入台湾海峡。美航母与军舰先后于7月、10月和11月连续三次穿越台湾海峡。其中，10月22日，美军两艘“宙斯盾”舰进入台湾海峡，美航母“里根号”则沿台湾东部公海北上，形成“两面绕台、协同航行”的军事行动姿态，显然有意针对大陆舰机绕台行动，对台发出强烈的军事支持讯号。2019年8月22日，美海军科研船“沙莉莱德”号停靠基隆港码头补给12天。从1月到8月，美国军舰先后七次穿越台湾海峡。8月23日这一天，美国两艘军舰今年第七次、2018年7月以来第十次通过台湾海峡并主动公布照片，《中国时报》评论称美军操作台海议题“愈来愈直白”。
第五，美台军事工业合作全面展开。2017年4月，美国务院批准了向台湾地区出售潜艇技术所需的行销许可证，这是美对台军售技术与防务产业合作的新发展。2018年5月10日，美台联手在高雄举办首届“防务产业论坛”，美、英、德、日、巴西、印尼等共约20余家国际军火商赴台与会，对岛内军工企业嵌入国际军工产业链具有重要促进作用。这是美台防务厂商首次在台湾公开交流，也是美台各项防务安全对话平台首次在台湾举办，被岛内《自由时报》等绿营媒体视作“重大突破”。美台“防务产业论坛”不仅确立了军事安全合作与商业行为相结合模式，而且确立了未来在美台轮流举行论坛的机制化发展模式，美对台军售逐步向美台军事防卫产业合作方式转变。
三、美台积极推进区域安全合作，并取得新进展
美国与台湾既非“邦交”关系，亦非正式的安全同盟关系，但客观上美台之间存在“准同盟关系”。特朗普上台后，美台加快推进区域安全合作，强化所谓的“价值同盟”或“民主同盟”，美国试图将台湾纳入东亚势力范围与“印太战略”体系。
一是美台同时强调“价值同盟”，以所谓的共同民主价值作为加强双方合作的重要意识形态或价值基础。2018年10月，“美国在台协会”台北处长郦英杰表示，台湾发展为高科技经济重镇与成功自由民主政体，展现美台共享的许多价值，美国将持续与台湾合作，推动共享民主价值。同年11月，“美国在台协会”主席莫健表示，美台之间有全面性持久与互惠的伙伴关系，奠基于双方支持民主与人权的共同利益价值上。美国副总统彭斯则公开盛赞台湾是中华文化与民主的灯塔。蔡英文当局一直延续民进党对外宣称的台湾与美日有共同的民主价值，把共同建构价值同盟作为深化美台关系的重要价值理念基础。
二是美台积极推进区域安全合作。尽管特朗普摒弃奥巴马宣导的“亚洲再平衡”战略，重新调整区域乃至全球安全战略，甚至一度呈现收缩态势，但并未放弃美国在西太平洋地区的存在，相反为进一步遏制大陆，进一步强化美国对亚太地区的安全影响力，其中加强与台湾的区域安全合作是重要一环。可以说，台湾日渐成为美国与日、韩结成安全同盟关系后极力争取的合作结盟对象，而且双方实际上业已形成一种无名有实的准结盟关系。蔡英文称，区域安全是台美伙伴关系的另一个重要面向，美国政府持续稳定通过军购案，让台湾有能力捍卫民主、自由市场及生活方式，是维持台海两岸和平稳定的良好投资。蔡英文当局深盼美国等外部势力介入两岸关系，与台湾共同抗衡大陆，以增强台湾的安全防线。2017年12月，蔡英文在会见“美国在台协会”主席莫健时表示，未来在区域安全上会和美国合作，并与美方在此区域的盟友（日本、韩国与澳大利亚等）深化合作，台湾也将加速军事建设，跟美国持续强化双边军事合作。
三是美台双方致力于将台湾融入“印太战略”体系。美国主导推动“印太战略”，企图建构以遏制中国为主要目标的美日澳印战略轴心。2017年11月初，特朗普在东亚之行中，宣示“印太战略”成为美国新政府的亚太战略，12月18日，特朗普在上任后的首份《国家安全战略报告》中，将中国定义为“竞争者”和“修正主义国家”，在报告的“印太战略”章节特别强调美国将依据“与台湾关系法”为台湾提供防御性武器，以增强台湾反遏制能力。2018年3月初，美副助理国务卿黄之瀚访台时，将台湾称之为“印太区域的典范”。同年6月，美国防部长马蒂斯参加香格里拉对话会，将印太地区比作“美国的优先剧场”，宣称“美国的利益与印太地区的利益密不可分”。“美国在台协会”主席莫健则提出，“印太地区安全的关键就是台湾的安全。”美国国防部副助理部长大卫·海尔韦在10月底召开的“美台国防工业会议”闭门主旨演讲中，强调遵守美国在“与台湾关系法”下的义务是确保自由开放印太地区的重要关键，台湾一向是，也将持续是美国在印太地区的重要伙伴。12月底特朗普签署的“亚洲再保证倡议法案”中明确要求将台湾纳入“印太战略”。
2017年12月，蔡英文首度向美表达台湾参与“印太战略”的意愿。蔡英文之外，台“国安会”秘书长李大维与外务部门负责人吴钊燮等亦多次表达对台湾融入“印太战略”的期待。台湾《联合报》社论以“两岸待开新局蔡英文却抛出印太投名状”为题批蔡当局投美国遏制中国（大陆）所好。蔡英文称台湾是美“印太战略”的重要伙伴，“新南向政策”与“印太战略”不谋而合，且台美经济互补，“台湾愿意寻求与美国可能的合作机会，跟美国一起推动区域的繁荣与发展”。2018年5月，蔡英文指示台“各部会”从“外交”、军事、经济、“侨务”等方面制定台参与美“印太战略”方案。同月，台“外交部”亚东太平洋司新设“印太科”，作为推动台湾加入“印太战略”的专门机构。6月，“美国在台协会”台北办事处新馆落成，被视作“美在‘印太战略’构图逐渐成形”。台涉外人士称，“新馆升级成美国在亚太具相当规模的海外馆处，凸显台湾在美东亚乃至西太平洋或者说‘印太战略’里成为重要节点的地位”。
为扩大建构“印太战略”，美国有意将台湾纳入美“印太战略”布局，将台湾打造成对抗大陆的“桥头堡”，蔡英文当局甘心情愿充当美“以台制华”战略马前卒，双方一拍即合，“印太战略”业已成为美台区域安全合作的重要目标。8月，台“外交部”委托“两岸交流远景基金会”与美国智库“新安全中心”及日本“笹川和平财团”合作举办“印太安全对话”会议，特别邀请北大西洋公约组织盟军最高司令部前司令史塔福、美白宫前副国安顾问薛德丽及多名美日议员和学者参会，谋求以“1.5轨”的方式逐步融入到美“印太战略”。2019年10月7日,台美首届“太平洋会议”在台北登场,美方由国务院亚太局主管澳新暨太平洋事务副助卿孙晓雅出席。10月16日,蔡英文在会见“美国在台协会”主席莫健时表示，台美关系在今年达到几十年来最好的状态,未来将持续与美国以及区域内理念相近的国家紧急合作,共同为印太区域的和平稳定与福祉贡献力量。
四是美台在东海、南海问题上进行协作或合作，对抗大陆。台湾是东亚地区的一个重要战略据点，处于东北亚到东南亚、东海到南海的关键地理节点上。近年来，美国以维护航行自由为名，强势介入东海特别是南海，旨在遏制中国（大陆）。蔡英文当局对美国介入东海、南海甚至侵犯中华民族权益之举非但没有任何抗议，反而持欢迎立场，积极逢迎美国宣扬维护航行自由。台湾方面不时传出在必要时将太平鸟租借给美国的资讯。蔡英文当局一改以往立场，大规模扩建太平岛基础设施，台海军首次在太平岛附近举行防空演习等。舆论认为，蔡英文当局企图利用太平岛讨好美国。可以说，美台在东海、南海问题上渐渐发展出一种默契的合作或协作关系。
四、蔡当局积极配合美遏制大陆经济政策，美台经济合作新发展
特朗普上台执政后，走上了一条逆全球化与破坏区域经济整合的发展道路，不仅退出奥巴马政府主导推动的TPP，而且高举贸易保护主义大旗，对全球众多国家或地区征收钢铝等高关税，尤其是对华发动前所未有的贸易战与科技战，对全球尤其是东亚地区经贸格局产生重要影响。蔡英文当局在经济战略上则致力于让台湾融入美国主导的经济体系，加强美台经济交流合作，在美对华发起贸易战与科技战时极尽配合美国之能事。
首先，加强美台经济合作，鼓励台商对美投资，加大对美采购，台对美贸易与投资双双呈现显着增长态势。在外商对台投资下降、岛内投资不足的背景下，蔡英文当局连续三年派遣大型经贸团赴美参加“选择美国投资高峰会”，鼓励台湾企业投资美国，并加大对美产品采购。2017年6 月，蔡英文当局上任不久便组织了近三年来最大规模的 “2017 台湾企业领袖访美团”，动员包括84 家企业、140 位代表赴美参加 “选择美国投资高峰会”，试图通过投资强化与美国的经贸与产业合作。当年，鸿海、台塑、烨隆等知名大企业纷纷宣布对美投资，尤以鸿海集团宣布在美投资100亿美元兴建面板厂最引人注目。2018年，蔡英文当局再度派出一个上百人的企业代表团参加赴美参加“选择美国投资高峰会”。该年台商对美国投资比上年增长了140%（20.4亿美元），据称“初步估计有高度兴趣到美国投资的金额达341亿美元”。⑦2018年，台湾中油公司与美国Cheniere公司签署合作协定，决定从2021年起台湾每年从美国采购200万吨液化天然气，为期25年，采购总金额预计达250亿美元。2019年台湾再次派出由“政务委员”邓振中率团的大型经贸团赴美参加“选择美国投资高峰会”。台电公司与美国通用电气公司签署总计达375亿元新台币的天然气发电机采购合同。
此外，在大陆大量减少美国大豆进口之际，蔡英文当局反其道而行之，在2018年派出大型农业采购团赴美采购，大量购买美国大豆等农产品。“台驻美代表处”发布的新闻稿显示，台湾方面承诺在2018和2019年共计采购1.44亿蒲式耳（约合390万吨）的大豆，价值约15.6亿美元，较2017年承诺的采购金额增加30%。2018年，美国出口到台湾的农产品金额达到破纪录的38亿美元。美国方面投桃报李，2018年9月，美国对华事务代理助理贸易代表麦卡廷率团访台。2019年4月22日至25日，美国农业部海外服务署署长艾斯里带领49家美国农产企业及农场组织的代表赴台访问。“美国在台协会”称，这是美国农业部首度筹组贸易团访问台湾。据台湾当局“农业委员会”统计，2018年台湾农产品出口美国排名第3（10.3%），仅次于大陆（23.2%）和日本（16.9%）；但美国是台湾农产品进口最大来源，占整体进口的27.3%，超过大陆（7.9%）和泰国（5.5%）。2018年美国是台第3大农产品出口市场、第1大进口市场，台湾总计约有3成农产品由美国进口。⑧
与台湾对大陆、东南亚、欧洲等地出口全面衰退不同的是，台对美出口大幅增长。依台湾“财政部”统计，2019年1-5月，台湾对美出口181.5亿美元，同比增长17.2%，占台出口总额比重上升到14%，是近13年来新高，特别是台湾对美出口已连续保持32个月的正增长，创下史上最长增长周期。依美联储报告，美国从台湾进口额从2018年10月增长12%上升到2019年3月的21%。⑨2019年8月，美国多家500强商业巨头赴台大采购，台对美出口同比增长22.8%。当月起，台湾对美出口增速开始高于对外出口平均增速，与大陆出口走势的下滑形成较为鲜明对比。⑩2018年全年台对美国出口397亿美元，同比增长7.5%；进口347亿美元，同比增长14.9%。2016年以来，台美贸易一直保持较好增长态势，2016、2017和2018年台美贸易分别增长了2.4%、8.1%和10.8%。⑪
其次，配合美国制裁中兴、华为等大陆高科技企业行动，妄图限制台高科技产品对中兴、华为等大陆高科技企业出口。在美国对中兴公司挥起最严厉制裁大棒，要求美高科技企业不得向中兴公司出售高科技产品尤其是核心的半导体零部件，以打击大陆的新兴高科技产业，阻挠大陆在5G领域取得竞争优势之时，蔡英文当局下令要求台湾晶片设计公司联发科、南亚科技等高科技企业对中兴通讯公司等大陆企业出口，必须依据“进出口管制”规定提出申请许可证。同时，台“经济部”于2017年4月底公告将中兴通讯与中兴康讯列入台湾“战略性高科技货品出口管制对象”，若台湾企业向这两个企业出口产品，需要事先取得“战略性高科技货品输出许可证”，方可向海关报运出口。惟在台湾企业界的抵制下，这一政策未能有效实施。在美国祭出全面封杀华为措施后，蔡英文当局积极配合，台湾五家电信商停止在台销售华为手机。从2019年1月1日起，蔡英文当局开始实施所谓“资通安全管理法”，全面禁止大陆资讯设备与软体进入岛内能源、交通等八大基础设施领域。台“行政院”要求“行政院”及所属“部会”与事业员工，“不得使用陆制科技产品”，“禁止公务使用的手机及电脑下载及连结所有中国社群网站及社群-平台”。
再次，蔡英文当局配合美国严查所谓对美出口的“含中成份”，即不允许大陆产品通过台湾加工再转口进入美国。美国先后决定向大陆、台湾、欧洲等钢铝产品进口征收惩罚性高关税措施。原本海峡两岸同为受害者，利益与共，应共同因应应对。但蔡英文当局却发布令人震惊的政治指令，要求台有关部门清查台输美产品中的“含中成份”，明令禁止台湾业者进口大陆产品在台湾加工后再出口美国。2019年以来蔡英文当局加大对陆资入岛限制，4月，台湾“行政院”通过“两岸人民关系条例”修正草案，将陆资未经许可在台从事投资、影响资本市场秩序的罚款金额从60万元新台币上调至2500万元。⑫5月16日，在中美经贸谈判陷入僵局，特朗普再度威胁对大陆加征关税之际，蔡英文当局为防堵所谓大陆产品通过台湾“洗产地”绕道进入美国市场，通过“贸易法”修正案，对所谓厂商及产证签发单位违反“贸易法”禁止之行为的处罚金额从原先的3万元新台币以上、30万元以下，一举提高到6万元以上、300万以下；对厂商未经许可输出战略性高科技货品到伊朗、朝鲜、大陆等管制区，罚金从原先的150万以下提高到300万以下，并鼓励民众举报。⑬
五、美强力支持台湾参与国际社会，拓展“国际空间”
提升与美日等“非邦交国”的实质关系，巩固与“邦交国”的关系，积极争取参与国际组织或国际活动，是蔡英文当局的国际参与战略，美国乐见台湾扩大国际参与，支持台湾拓展“国际空间”，在国际社会与台湾形成默契合作与支持关系。特朗普上任以来，台湾在中南美洲的三个“邦交国”巴拿马、多米尼加、萨尔瓦多先后宣布与台湾断交，与大陆建立正式外交关系。美国恼羞成怒，不仅攻击中国，而且对三国施压，一度召回三国使节，同时抛出“2019年国防部拨款法案”修正案、“2018年台北法案”，欲以“立法”形式授权国务院惩罚台湾“断交国”。美国会还特别召开美驻苏里南、洪都拉斯与尼加拉瓜3个中南美洲国家大使提名人赴任前的听证会，其中对驻尼加拉瓜、洪都拉斯特别耳提面命两国准大使助台“固邦”。其后美方接连邀请苏嘉全、陈时中等台当局高官访问华府以示送温暖，并制造多个突破。2018年10月4日，美国副总统彭斯发表著名的“讨华檄文”，攻击中国“拉拢三个拉美国家与台断交”，“改变国际秩序，威胁台海稳定”，表示将在一中政策基础上持续支持“台湾民主道路”。11月15日，彭斯再度表示，美国已对美台关系与台湾（参与）“国际空间”有所表述，即使美国在未来仍尊重自己的一中政策，但也将坚定支持所有与台湾有关的协议与条约。⑭
2019年1月22日，美国众议院无异议通过“支持台湾以观察员身份参加世界卫生大会”的议案，要求美国国务卿提出方案，协助台湾获得世界卫生组织观察员地位。3月，美白宫国安会亚洲事务资深主任波廷杰与国安会大洋洲与印太安全事务主任格雷访问所罗门群岛，讨论美台如何强化在南太平洋地区的合作，以为台湾“固邦”。5月，美官员与台湾“国安会”秘书长李大维在美共同会见台“邦交国”帕劳、所罗门群岛官员，双方合作维护南太地区“势力范围”的意图明显。5月25日，台“外交部”高调宣布，经与美方充分协调沟通，决定将台湾办理美国事务的代表机构——“北美事务协调委员会”更名为“台湾美国事务委员会”，并藉此鼓吹“台美关系紧密，互信良好”。美国参议院、众议院外交委员会新近通过的旨在帮助台湾 “固邦”和参与国际活动的的“台北法案”，不仅特别提及美国应该协助台湾与日本、澳大利亚以及印太地区国家的“外交”关系，而且特别针对损害台湾“外交”关系的国家，提出在“符合美方利益下”，美国可考虑降低对其经济或外交的来往作为回应。非仅如此，该法案还要求美国行政部门以“适当方式”支持台湾在所有不以国家为会员资格、且“美国已参与”两个条件下的国际组织中成为会员。并建议总统或总统代表在包括领袖峰会等“任何美国与中国的相关双边互动场合中，表达支持台湾成为国际组织会员或观察员”，并立即着手与台湾协商双边“自由贸易协定”。 特朗普政府的一系列“友台”动作，被蔡英文当局夸大为美国支持台湾“准国际”地位、愿意为民进党“台独”路线“火中取栗”的政治保证。
结语
总体而言，特朗普上任以来，在“印太战略”背景下，美对台政策发生了重大调整变化，祇是迄今名义上并未脱离一中政策框架，一些新趋向当以引起高度关注。美台在战略对接、政治互动、军事安全、经贸投资、台湾国际参与等议题上的勾连日益加深，美台实质关系提升，呈现显着升温态势。在中美战略对抗加剧态势下，美国依常理会更加注重台湾在印太战略中的地位与作用，蔡英文当局为寻求“倚美抗中”，也会进一步迎合美国的“印太战略”，台美会有进一步提升和深化关系之可能。祇是计画不敌变化，在日前美国众议院已启动对特朗普弹劾调查程序的背景下，美国打“台湾牌”的力度有待进一步观察。不过可以预见，即便特朗普被弹劾下野，美国国会系统也不会减弱打“台湾牌”的力度，中美战略对抗态势难以发生逆转。加之今年台湾“大选”，蔡英文能否连任仍是个未知数，这使得美台关系带有一定不确定性，从而也给两岸关系带来不确定性，未来发展有待进一步观察。
注释：
①王建民：《中美关系大变局下台海形势之变与潜在风险》，《世界知识》，2018年第24期，第34页。
②台湾《联合报》，2018年11月1日。
③王建民：《中美关系大变局下台海形势之变与潜在风险》，《世界知识》，2018年第24期，第34页。
④潘飞：《“印太战略”考虑下的特朗普政府对台政策》，《台湾研究》，2019年第4期，第27页。
⑤江音：《特朗普政府藉TRA强化美台“实质关系”》，《台湾周刊》，2019年第16期，第4页。
⑥汤绍成：《小英的“美国牌” 美国的“小英牌”》，台湾《中国时报》社论，2019年7月15日。
⑦台湾“行政院”：《美国重大贸易逆差综合报告台湾评论意见》，2017年5月8日，https：//www.ey.gov.tw。
⑧江音：《台美贸易呈现增长态势》，《台湾周刊》，2019年第24期，第4页。
⑨王建民：《简析中美经贸摩擦对两岸经贸关系发展的影响》，《台湾周刊》，2019年第27期，第1-2页。
⑩柳英：《2019年上半年台湾地区经济形势分析与展望》，《台湾周刊》，2019年第30期，第3页。
⑪江音：《台美贸易呈现增长态势》，《台湾周刊》，2019年第24期，第1页。
⑫柳英：《2019年上半年台湾地区经济形势分析与展望》，《台湾周刊》，2019年第30期，第5页。
⑬王建民：《简析中美经贸摩擦对两岸经贸关系发展的影响》，《台湾周刊》，2019年第27期，第5页。
⑭许智翔等：《台海两岸安全情势发展》，参见李哲全、李俊毅主编：《2018印太区域安全情势评估报告》，第88-89页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年1月号，总第265期）
